地方政府專項債70個實務問題的梳理

1.地方政府合規的舉債方式是？

《中華人民共和國預算法》第三十五條：預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。

除前款規定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。

《預算法實施條例》：

地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

2.政府債券分哪些品種？什么是專項債？什么是一般債？

根據以上法規，政府債券分為一般債券和專項債券：

一般債券是為沒有收益的公益性項目發行，主要以一般公共預算收入作為還本付息資金來源的政府債券。

專項債券是為有一定收益的公益性項目發行，以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。

——關于印發《地方政府債券發行管理辦法》的通知（財庫〔2020〕43號）

3.專項債券的發行主體是？

省、自治區、直轄市政府為專項債券的發行主體，具體發行工作由省級財政部門負責。設區的市、自治州，縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府（以下簡稱市縣級政府）確需發行專項債券的，應當納入本省、自治區、直轄市政府性基金預算管理，由省、自治區、直轄市政府統一發行并轉貸給市縣級政府。經省政府批準，計劃單列市政府可以自辦發行專項債券。

——關于印發《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知（財預〔2016〕155號）

4.專項債該由誰來還？專項債可否不由城投還？

專項債的發行主體和償還主體都是地方政府。

（一）《預算法》、 國發(2014)43號 《地方政府性債務管理意見》、《地方政府專項債券發行管理辦法》均明確專項債的發行主體和償還主體都是地方政府，且責任主體是省級政府；

（二）專項債以項目對應的政府性基金收入或專項收入還本付息，而這兩項收入都是交給政府的。

不過，以上是指專項債到期后對債券持有人的償還責任。專項債是否要由城投償還，要看城投獲得專項債資金的方式及與政府的約定。如果城投公司作為專項債的項目單位，且實行“收支兩條線”，其收入要收歸財政做專項債的還債資金來源，此時表現為專項債由城投歸還。

5.專項債項目必須有一定經營收益嗎？

專項債券用于有一定收益的公益性項目，并不是項目一定要有歸屬于企業的、由企業自主收取的經營收益，而是項目要能夠產生歸屬于政府的政府性基金收入或經營性專項收入。

中辦、國辦《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（2019廳字33號）：

對沒有收益的重大項目，通過統籌財政預算資金和地方政府一般債券予以支持。

對有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項目，由地方政府發行專項債券融資；

收益兼有政府性基金收入和其他經營性專項收入（以下簡稱專項收入，包括交通票款收入等），且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關企業法人項目單位（以下簡稱項目單位）根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資。

可見，這里的收益是指政府性基金收入和其他經營性專項收入。

6.經營性專項收入與經營收入有何不同？

經營性專項收入不同于企業的經營收入，它不是項目單位可以隨意支配的，它須納入財政預算管理，實行“收支兩條線”，收入交給財政。經營性專項收入是一個財政概念。

經營收入則是企業以可以自主定價的經營業務產生的、可以由企業自主支配使用的收入。

7.項目無收益還能發專項債嗎？

河北廊坊市2022年5月27日發行了110億元專項債券，當地媒體報道稱“從項目建設內容看，此次專項債券資金用于市政和產業園區基礎設施領域所占比重高達80%，有力地解決了地方政府在此類無經營收益的項目上的資金需求。”

有人問：老師，“無經營收益”等同于“無收益”嗎？項目無收益還能發專項債嗎？

答：專項債的收益指的是政府的收益，即政府基金性收入或財政的專項收入（全稱是經營性專項收入），不是指歸屬于企業的經營收益。廊坊的項目在前期沒有經營收益，但會使相關土地具備出讓條件，從而使政府有“收益”，未來還會有歸屬于財政管理的“經營性專項收入”。

8.必須是項目本身有土地出讓收入才能發行專項債嗎？

專項債以項目對應的政府性基金收入或專項收入還本付息，其中，專項收入必須是項目本身產生的，而政府性基金，則不一定是該項目產生的。

政府性基金收入主要是土地出讓收入和政府收費還貸公路的通行費收入。其中，政府收費還貸公路的通行費收入產生于項目本身；

而土地出讓收入，只要是項目實施后，能夠帶動土地增值，則增加的土地出讓收入也可以算作項目對應的政府性基金。可以通過專項資金管理使之與專項債還款對應起來。

土地出讓金本來就應該是收繳財政的，并不由項目單位收取，但項目的實施確實帶動了財政土地出讓金的多收。

實踐中，我們看到，這樣的項目也成功發行了專項債。

9.哪些單位可以做專項債項目的實施主體？

答：項目行業主管部門（要有機關法人證書）；事業單位/地方城投公司/國有企業（所在地人民政府/行業主管部門授權）。

具體各省要求有不同，以本省要求為準。

10.城投怎樣利用專項債資金？

專項債資金的使用路徑：

一是用于政府直接投資項目的直投資金；

二是用于政府資本金注入項目的資本金；

三是用于對項目公司的債務性資金；

四是由政府統籌項目的資金撥付和收入歸集。

城投怎樣利用專項債資金，要看城投在專項債項目中的角色。

11.城投在專項債項目中的角色有什么不同？

（一）如果專項債資金用于有經營收益的項目，則城投可以是項目單位，專項債資金可以進入城投，成為資本金；

（二）如果專項債用于政府非經營性項目的直接投資資金，則項目單位為政府主管部門或事業單位，城投可以成為代建單位、管理和使用專項債資金；

（三）如果非經營性項目由城投作為項目單位，專項債資金由城投使用并負責歸還，實際上城投還是被視為“收支兩條線”的事業單位管理。

12.如何區分項目單位和實施主體？

政府按其習慣，叫法各有不同。主要看城投在項目中是什么身份，是業主方，還是執行方？一般來說，項目單位和實施主體都可用于指稱業主方。若稱其為代建單位、承接單位、施工單位，則肯定不是業主。

13.開發區管委會做專項債的發債主體，城投公司怎樣成為實施主體？

答：非經營項目，委托代建；經營性項目，專項債做城投公司項目的資本金。

14.同類項目可否打包發行專項債？

答：根據項目所屬區域、行業、類型等因素，可采取同類項目集合方式發行；

譬如多所幼兒園、學校、鄉鎮衛生所（單個子項目平衡到整體平衡）專項債申報要求項目要入發改重大項目庫（一個項目一個代碼，同類項目建議打包一個立項）

15.政府性基金收入和經營性專項收入對應償還專項債和市場化融資，二者必須完全隔離嗎？土地出讓收入的一部分經隔離后也可以用于歸還銀行貸款嗎？

答：政府性基金收入和經營性專項收入均可以用于歸還專項債，但經營性專項收入可以用于歸還銀行貸款（市場化融資），政府性基金收入（包括土地出讓收入）不能用于歸還銀行貸款，不論是否“隔離”。

經營性專項收入用于歸還專項債和歸還銀行貸款的部分需要進行隔離：用于歸還專項債的要交由財政管理；用于歸還銀行貸款的應在銀行開立專戶管理。（歡迎關注“璟行財稅開審”公眾號）

16.發行專項債需要第三方專業機構配合做的文件有哪些？

答：專項債項目發行前，需要第三方專業機構做的文件主要有項目可行性研究報告、項目收益與融資平衡方案、財務評估報告、法律意見書、信用評級文件（信用評級文件一般由省級財政部門統一協調編制）。

17.專項債券的預算科目如何管理？

專項債務收入、安排的支出、還本付息、發行費用納入政府性基金預算管理。省、自治區、直轄市在新增專項債務限額內籌措的專項債券收入，市縣級政府從上級政府轉貸的專項債務收入應當列入預算調整方案。

專項債務收入應當在政府性基金預算收入合計線下反映，省級列入“專項債務收入”下對應的政府性基金債務收入科目，市縣級列入“地方政府專項債務轉貸收入”下對應的政府性基金債務轉貸收入科目。

增加舉借專項債務安排的支出應當列入預算調整方案，包括本級支出和轉貸下級支出。專項債務支出應當明確到具體項目，納入財政支出預算項目庫管理，并與中期財政規劃相銜接。

專項債務安排本級的支出，應當在政府性基金預算支出合計線上反映，根據支出用途列入相關預算科目；轉貸下級支出應當在政府性基金預算支出合計線下反映，列入“債務轉貸支出”下對應的政府性基金債務轉貸支出科目。

專項債務還本支出應當根據當年到期專項債務規模、政府性基金財力、調入專項收入等因素合理預計、妥善安排，并列入年度預算草案。專項債務還本支出應當在政府性基金預算支出合計線下反映，列入“地方政府專項債務還本支出”下對應的政府性基金債務還本支出科目。

專項債務利息和發行費用應當根據專項債務規模、利率、費率等情況合理預計，并列入政府性基金預算支出統籌安排。

專項債務利息、發行費用支出應當在政府性基金預算支出合計線上反映。專項債務利息支出列入“地方政府專項債務付息支出”下對應的政府性基金債務付息支出科目，發行費用支出列入“地方政府專項債務發行費用支出”下對應的政府性基金債務發行費用支出科目

——財政部《關于的通知》財預〔2016〕155號

18.專項債券資金可以用作資本金的領域是？

答：10個領域項目分別是鐵路、收費公路、干線機場、內河航電樞紐和港口、城市停車場、天然氣管網和儲氣設施、城鄉電網、水利、城鎮污水垃圾處理、供水。

——2019年9月，財政部黨組成員、副部長許宏才在財政部新聞發布會

——財政部辦公廳、國家發展和改革委員辦公廳關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知財辦預【2021】209號

19.項目資本金可以全部使用專項債資金做資本金嗎？

答：不能。項目資本金應滿足不同行業資本金的比例要求，同時，資本金不應全部以專項債資金充當。地方政府或項目單位應自籌一部分資本金，缺口部分可以使用專項債資金。從已發專項債來看，很少有專項債資金占資本金金額60%以上的。

20.地方政府“舉借債務的規模”，具體是指？

問：預算法第三十五條第二款規定，“經國務院批準的省、自治區、直轄市的預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借債務的規模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。” 此處“舉借債務的規模”，具體是指？

答：預算法第三十五條第二款所稱舉借債務的規模，是指各地方政府債務余額限額的總和，包括一般債務限額和專項債務限額。一般債務是指列入一般公共預算用于公益性事業發展的一般債券、地方政府負有償還責任的外國政府和國際經濟組織貸款轉貸債務；專項債務是指列入政府性基金預算用于有收益的公益性事業發展的專項債券。

——《中華人民共和國預算法實施條例》

21.專項債券可以發行多少年?

答：根據《關于進一步做好地方政府債券發行工作的意見》（財庫〔2020〕36號），地方債期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。允許地方結合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。

22.專項債是否可以分期償還？

完善專項債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式基礎上，鼓勵專項債券發行時采取本金分期償還方式，既確保分期項目收益用于償債，又平滑債券存續期內償債壓力。

——關于《做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》

23.地方政府專項債券品種包括？

答：土地儲備專項債券（現已不發，只有用于保障性租賃住房的地塊可以發）、收費公路專項債券、棚戶區改造專項債券（目前只可用于存量項目）、其他實現項目收益與融資自求平衡的專項債券品種（地方政府專項債券多據此創設）

24.專項債券資金投向會變化嗎？

答：財政部在逐年優化新增專項債券資金投向，比如城鎮老舊小區改造項目、公共衛生設施建設、“兩新一重”等。

具體可以通過下段話體會：

堅持專項債券必須用于有一定收益的公益性項目，融資規模與項目收益相平衡。重點用于國務院常務會議確定的交通基礎設施、能源項目、農林水利、生態環保項目、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域。積極支持“兩新一重”、公共衛生設施建設中符合條件的項目，可根據需要及時用于加強防災減災建設。

——關于《加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）

25.土地儲備項目現在是否可以通過專項債券籌資？

答：按照近兩年的政策，不支持土地儲備項目通過專項債券籌資。

26.棚改項目還可以發嗎？近期什么樣的棚改項目可以發行？

答：存量棚改項目仍可以。一般傾向于項目處于在建階段、項目屬于實物安置、且已列入國家棚戶區改造計劃的項目。

27.地方政府債務信息公開的渠道？

答：預決算公開范圍的地方政府債務限額、余額、使用安排及還本付息等信息應當在地方政府及財政部門門戶網站公開。財政部門未設立門戶網站的，應當在本級政府門戶網站設立專欄公開。

預決算范圍之外的地方政府債券等信息應當在省級財政部門、發行場所門戶網站公開。財政部設立地方政府債務信息公開平臺或專欄，支持地方財政部門公開地方政府債務（券）相關信息。。

——《關于印發的通知》財預〔2018〕209號

28.專項債券項目評審中，可以證明項目成熟度高的文件有？

答：準備項目前期資料時，除了立項批復、可行性研究報告及批復、規劃選址及用地預審意見、環評批復外，以下資料可以證明項目成熟到較高

（1）初步設計批復；

（2）施工圖設計文件的批復；

（3）工程公開招標的過程文件；

（4）已簽訂的施工合同；

（5）土地使用權證書；

（6）建筑工程規劃許可證；

（7）項目施工許可證；

（8）建設用地規劃許可證等。

29.新增專項債券資金是否可以置換存量債務？

答：嚴禁將新增專項債券資金用于置換存量債務，決不允許搞形象工程、面子工程。新增專項債券資金依法不得用于經常性支出，嚴禁用于發放工資、單位運行經費、發放養老金、支付利息等，嚴禁用于商業化運作的產業項目、企業補貼等。同時，堅持不安排土地儲備項目、不安排產業項目、不安排房地產相關項目。

——關于《加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）

30.專項債券本息的償還方式是？

答：常規的10年期以下專項債券按年付息，到期一次性還本；10年期及以上專項債券按半年付息，到期一次性還本；制定提前還本計劃的項目，按照約定及信息披露的方式償還本級及利息。

31.事前績效評估主要判斷項目申請專項債券資金支持的必要性和可行性，重點論證以下方面：

（1）項目實施的必要性、公益性、收益性；

（2）項目建設投資合規性與項目成熟度；

（3）項目資金來源和到位可行性；

（4）項目收入、成本、收益預測合理性；

（5）債券資金需求合理性；

（6）項目償債計劃可行性和償債風險點；

（7）績效目標合理性；

（8）其他需要納入事前績效評估的事項。

——關于印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知（財預〔2021〕61號）

32.項目績效工作主要涉及的工作是？

答：項目績效工作主要包括事前績效評估、績效目標上報、績效運行監控、建設期績效評價、運營期績效評價等。專項債券項目建立全生命周期跟蹤問效機制。

——關于印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知（財預〔2021〕61號）

33.績效目標上報，主要圍繞什么內容描述？

績效目標應當重點反映專項債券項目的產出數量、質量、時效、成本，還包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、服務對象滿意度等績效指標。地方財政部門要將績效目標設置作為安排專項債券資金的前置條件。

——關于印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知（財預〔2021〕61號）

34.項目績效評價主要圍繞的內容是？

答：項目主管部門和財政部門績效評價要反映項目決策、管理、產出和效益。績效評價指標框架和績效評價提綱由省級財政部門結合實際情況自主制定，參考《項目支出績效評價管理辦法》有關范例，并突出專項債券項目資金績效評價特點。包括但不限于以下內容：

（1）決策方面。項目立項批復情況；項目完成勘察、設計、用地、環評、開工許可等前期工作情況；項目符合專項債券支持領域和方向情況；項目績效目標設定情況；項目申請專項債券額度與實際需要匹配情況等。

（2）管理方面。專項債券收支、還本付息及專項收入納入政府性基金預算管理情況；債券資金按規定用途使用情況；資金撥付和支出進度與項目建設進度匹配情況；項目竣工后資產備案和產權登記情況；專項債券本息償還計劃執行情況；項目收入、成本及預期收益的合理性；項目年度收支平衡或項目全生命周期預期收益與專項債券規模匹配情況；專項債券期限與項目期限匹配情況等；專項債券項目信息公開情況；外部監督發現問題整改情況；信息系統管理使用情況；其他財務、采購和管理情況；

（3）產出方面。項目形成資產情況；項目建設質量達標情況；項目建設進度情況；項目建設成本情況；考慮閑置因素后債券資金實際成本情況；項目建成后提供公共產品和服務情況；項目運營成本情況等。

（4）效益方面。項目綜合效益實現情況；項目帶動社會有效投資情況；項目支持國家重大區域發展戰略情況；項目直接服務對象滿意程度等。

——關于印發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》的通知（財預〔2021〕61號）

35.地方政府債務信息公開范圍？

答：適用于縣級以上各級財政部門地方政府債務信息公開工作。地方政府債務包括地方政府一般債務和地方政府專項債務；地方政府債務信息包括預決算公開范圍的地方政府債務限額、余額等信息以及預決算公開范圍之外的地方政府債券發行、存續期、重大事項等相關信息；重大事項是指可能引起地方政府一般債券、專項債券投資價值發生增減變化，影響投資者合法權益的相關事項。

——財政部《關于印發的通知》財預〔2018〕209號

36.專項債資金用途是否可以調整？

答：可以調整，但是符合用途調整的條件和按照相應程序。專項債券用途調整，屬于財政預算管理范疇，主要是對新增專項債券資金已安排的項目，因債券項目實施條件變化等原因導致專項債券資金無法及時有效使用，需要調整至其他項目產生的專項債券資金用途變動。

專項債券資金使用，堅持以不調整為常態、調整為例外。專項債券一經發行，應當嚴格按照發行信息公開文件約定的項目用途使用債券資金，各地確因特殊情況需要調整的，應當嚴格履行規定程序，嚴禁擅自隨意調整專項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為。

——關于印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》的通知（財預〔2021〕110號）

37.想調整專項債資金用途，找哪個部門？

答：項債券用途調整，由省級政府統籌安排，省級財政部門組織省以下各級財政部門具體實施。

——關于印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》的通知（財預〔2021〕110號）

38．專項債券資金已安排的項目，什么情形可以申請調整？

答：

（1）項目實施過程中發生重大變化，確無專項債券資金需求或需求少于預期的；

（2）項目竣工后，專項債券資金發生結余的；

（3）財政、審計等發現專項債券使用存在違規問題，按照監督檢查意見或審計等意見確需調整的；

（4）其他需要調整的。

——關于印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》的通知（財預〔2021〕110號）

39.申請專項債券用途調整，應符合的原則是？

答：（1）調整安排的項目必須經審核把關具備發行和使用條件。項目屬于有一定收益的公益性項目，且預期收益與融資規模自求平衡。項目前期準備充分、可盡早形成實物工作量。項目周期應當與申請調整的債券剩余期限相匹配。

（2）調整安排的專項債券資金，優先支持黨中央、國務院明確的重點領域符合條件的重大項目。

（3）調整安排的專項債券資金，優先選擇與原已安排的項目屬于相同類型和領域的項目。確需改變項目類型的，應當進行必要的解釋說明。

（4）調整安排的專項債券資金，嚴禁用于置換存量債務，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程以及非公益性資本支出項目，依法不得用于經常性支出。

——關于印發《地方政府專項債券用途調整操作指引》的通知（財預〔2021〕110號）

40.申請專項債券用途調整，程序是什么樣的？

答：（1）省級財政部門原則上每年9月底前可集中組織實施1到2次項目調整工作。地方各級財政部門會同有關部門組織梳理本級政府專項債券項目實施情況，確需調整專項債券用途的，要客觀評估擬調整項目預期收益和資產價值，編制擬調整項目融資平衡方案、財務評估報告書、法律意見書，經同級政府同意后，及時報送省級財政部門。

擬調整項目融資平衡方案應當準確反映項目基本情況、前期手續、投融資規模、收益來源、建設周期、分年度投資計劃、原債券期限內預期收益與融資平衡情況、原已安排的項目調整原因、潛在風險評估、主管部門責任、調整后債券本息償還安排等。

（2）省級財政部門負責匯總各地調整申請，統籌研究提出包括專項債務限額和專項債券項目在內的調整方案，于10月底前按程序報省級政府批準后，報財政部備案。（歡迎關注“璟行財稅開審”公眾號）

41.申請專項債券用途調整，除了基本程序，還要注意哪些事項？

答：（1）按照預算法等法律法規規定，規范專項債券項目調整涉及的預算調整和調劑管理。省級政府批準后，對專項債券用途調整涉及增加或減少預算總支出、調減預算安排的專項債券重點支出數額、增加舉借債務數額的，地方財政部門應當編制預算調整方案按程序提請同級人大常委會審議；其他預算調劑事項，地方財政部門應當按程序辦理。

（2）按照《財政總預算會計制度》規定，規范專項債券項目調整涉及的預算執行管理。對專項債券用途調整，地方各級財政部門應按有關規定及時對原項目對應的預算科目收入、支出進行調減，對調整安排的項目對應的預算科目收入、支出進行調增。原項目調減的金額應等于調整安排的項目調增的金額。涉及跨地區專項債券調整的，要對專項債券的債務（轉貸）收入、債務（轉貸）支出等預算科目進行相應調整。涉及跨年度專項債券調整的，要按照收付實現制核算要求，在當年預算收支中對相關預算科目進行調整。

（3）省級財政部門在地區間調整債券資金用途時，應與相關地區重新簽署轉貸協議或通過預算指標文件明確調整事宜。

42.申請專項債券用途調整，還需要信息公開披露嗎？

答：專項債券用途調整，省級財政部門要按以下原則及時進行信息公開：

（1）專項債券用途調整，不改變原專項債券注冊信息，包括債券發行量、期限、代碼、名稱、利率、兌付安排等。

（2）專項債券用途調整，要發布調整公告，重點說明調整事項已經省級政府批準，一并公開本地區經濟社會發展指標、地方政府性基金預算情況、專項債務情況等。

（3）專項債券用途調整，要公布項目調整信息，包括調整前原已安排的項目名稱、調整金額，以及調整后項目概況、分年度投資計劃、項目資金來源、預期收益和融資平衡方案、潛在風險評估、主管部門責任、第三方評估信息（包括財務評估報告書、法律意見書、信用評級報告等）等。

（4）其他按規定需要公開的信息。

43.申請專項債券用途調整，信息公開的平臺是？

答：省級財政部門應當于省級政府批準后（涉及預算調整的按程序報省級人大或其常委會批準后）的10個工作日內，在全國統一的地方政府債務信息公開平臺（www.celma.org.cn），以及省級政府或財政部門門戶網站、發行登記托管機構門戶網站等公開相關預算調整和項目調整信息。

市縣級財政部門應當在省級政府、市縣人大或其常委會批準后的10個工作日內，在本級政府或財政部門門戶網站公開本地區專項債券用途調整相關信息。

44.項目專項債資金申請下來后，使用緩慢的主要原因可能有哪些？

答：

（1）項目前期策劃急促，立項的內容與實際需求不符；

（2）專項債券資金以外的配套資金準備不足；

（3）項目沒有可以施工的土地；

（4）其他原因。

45.PPP項目是否可以申請專項債券資金？

答：PPP項目及專項債券項目融資主體及償債主體不同，目前國家為出臺PPP和專項債券結合的政策，因此，目前專項債券資金不能用于PPP項目。

46.專項債券利息是否需要償還？

答：專項債券除了要償還本金，還要支付利息，利率是根據該支債券的發行結果來確認。可以通過2021年實際的發行情況了解下。

根據政府債務研究和評估中心《地方政府債券市場報告（2021年9月）》，2021年1-9月，地方政府債券平均發行利率3.37%，其中一般債券3.28%，專項債券3.42%。具體如下圖：

2021 年 1-9 月地方政府債券平均發行利率（分期限）

47.專項債的本金和利息如何償還？

答：專項債務本金通過對應的政府性基金收入、專項收入、發行專項債券等償還。

專項債務利息通過對應的政府性基金收入、專項收入償還，不得通過發行專項債券償還。

——關于印發《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知（財預〔2016〕155號）

48.省內的專項債券發行計劃是誰制定的？

答：省級財政部門統籌考慮本級和市縣情況，根據預算調整方案、償還專項債務本金需求和債券市場狀況等因素，制定全省專項債券發行計劃，合理確定期限結構和發行時點。

——關于印發《地方政府專項債務預算管理辦法》的通知（財預〔2016〕155號）

49.已完工的項目是否可以申請專項債券資金？

答：不可以。專項債券資金可以用于新建或在建項目，資金下達后要求形成實物工作量。

50.項目嘗試發行專項債券籌資，項目自身收益低如何辦？

答：建議通過延長發債期限、降低發債額度、尋找與項目相關的國有土地出讓收益或者政府補貼等（國有土地出讓收益或者政府補貼占比不能太高）。

51.地方政府專項債券可以補充中小銀行資本嗎？

答：專項債券補充中小銀行資本受當年的政策限制，具體根據當年政策要求實施。

2020年7月1日國務院常務會議決定“在今年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。

一是優先支持具備可持續市場化經營能力的中小銀行補充資本金，增強其服務中小微企業、支持保就業能力。

二是以支持補充資本金促改革、換機制，將中小銀行完善治理、健全內控機制等作為支持補充資本金的重要條件。

三是壓實地方政府屬地責任、銀行及股東主體責任、金融管理部門監管責任，在全面清產核資、排查風險并依法依規嚴肅問責的前提下，一行一策穩妥推進補充資本金，地方也要充分挖掘其他資源潛力給予支持。

四是加強監管和全過程審計監督。對專項債合理補充資本金建立市場化的到期及時退出機制，嚴防道德風險。”

據此，地方政府專項債券可通過認購可轉換債券等方式，補充中小銀行資本金，且應制定退出機制，保證及時退出。

52.學前教育和職業教育都可以發專項債券，為什么義務教育不可以？

答：學前教育項目有保育教育費收入、伙食費等；職業教育項目有產教融合收入、住宿收入、技能培訓收入等。學前教育和職業教育項目有較好的收益來源，可以實現收益與融資自求平衡。而城鄉義務教育主要由地方公共財政支持，收益性不足。

53. 什么項目不需要履行環評手續？

答：對于未列入《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》的項目，無需履行環評手續。

《建設項目環境影響評價分類管理名錄（2021年版）》第五條提到：本名錄未作規定的建設項目，不納入建設項目環境影響評價管理；省級生態環境主管部門對本名錄未作規定的建設項目，認為確有必要納入建設項目環境影響評價管理的，可以根據建設項目的污染因子、生態影響因子特征及其所處環境的敏感性質和敏感程度等，提出環境影響評價分類管理的建議，報生態環境部認定后實施。

54.分地區地方政府債務限額的下達路徑是？

答：合理確定地方政府債務總限額。對地方政府債務余額實行限額管理。年度地方政府債務限額等于上年地方政府債務限額加上當年新增債務限額（或減去當年調減債務限額），具體分為一般債務限額和專項債務限額。

地方政府債務總限額由國務院根據國家宏觀經濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準。

逐級下達分地區地方政府債務限額。各省、自治區、直轄市政府債務限額，由財政部在全國人大或其常委會批準的總限額內，根據債務風險、財力狀況等因素并統籌考慮國家宏觀調控政策、各地區建設投資需求等提出方案，報國務院批準后下達各省級財政部門。

省級財政部門依照財政部下達的限額，提出本地區政府債務安排建議，編制預算調整方案，經省級政府報本級人大常委會批準；根據債務風險、財力狀況等因素并統籌本地區建設投資需求提出省本級及所屬各市縣當年政府債務限額，報省級政府批準后下達各市縣級政府。市縣級政府確需舉借債務的，依照經批準的限額提出本地區當年政府債務舉借和使用計劃，列入預算調整方案，報本級人大常委會批準，報省級政府備案并由省級政府代為舉借。

——《關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預〔2015〕225號）

55.專項債券項目收益來源是否需要和建設內容匹配？

答：需匹配。收益挖掘要遵循以下原則：

（1）相關性原則（收入來源于項目自身）

（2）直接性原則（收入來源于項目建設內容）

（3）可衡量原則（收入有參考依據或標準）

56.如專項債券資金長期閑置，該怎么提高專項債券資金使用績效？

答：按照黨中央、國務院決策部署，財政部高度重視專項債券使用績效問題，印發了一系列文件，為地方根據實際情況，盤活專項債券資金，減少債券資金滯留國庫或資金撥付后沉淀在項目單位作出相應的制度安排。

一是建立專項債券項目安排協調機制。要求地方加強部門間溝通協調，做好項目前期工作；健全項目控制機制，嚴格將專項債券與項目相對應，確保債券資金早發行、早使用、早見效。

二是切實加快專項債券項目預算執行。要求地方各級財政部門在專項債券發行后及時撥付債券資金，項目主管部門和項目單位在依法合規、確保工程質量安全的前提下，加快專項債券資金支出進度，盡早形成實物工作量。

三是允許調度庫款推進專項債券項目建設。允許有條件的地方在專項債券發行完成前，對預算已安排專項債券資金的項目通過先行調度庫款的辦法，加快項目建設進度，債券發行后及時歸墊。

四是允許調整新增專項債券用途，盤活專項債券資金。賦予地方一定的自主權，對因準備不足短期內難以建設實施的項目，允許省級政府及時按程序調整用途，優先用于黨中央、國務院明確的“兩新一重”、城鎮老舊小區改造、公共衛生設施建設等領域符合條件的重大項目，確保形成實物工作量。

五是發揮財政部各地監管局日常監督作用。授權財政部各地監管局依托地方政府債務管理信息系統，切實履行地方政府債務日常監督職能，對專項債券項目實行逐筆監控，既要監督專項債券項目收益和融資平衡、募集資金使用、到期償還等情況，又要及時督促地方財政部門、項目主管部門和項目單位形成合力，加快項目建設進度，盡早發揮債券資金效益。

——（財政部對十三屆全國人大三次會議第3086號建議的答復財預函〔2020〕136號）

57.為什么需要提前下達地方政府專項債券額度？

答：根據《中華人民共和國預算法》第二十條：“全國人民代表大會審查中央和地方預算草案及中央和地方預算執行情況的報告;批準中央預算和中央預算執行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會關于預算、決算的不適當的決議。”而全國人民代表大會一般于每年三月份召開，導致一般情況下，地方政府專項債券額度獲批后，各地方政府需在當年五月份才能使用。

為平衡地方建設項目需要和資金使用需求，全國人民代表大會常務委員于2018年12月29日決定授權國務院提前下達明年地方政府新增債務限額，并授權國務院在2019年以后年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日。

58.項目收益覆蓋倍數怎么計算？

答：專項債券項目收益覆蓋倍數，是指專項債券項目存續期內，項目運營總收益/專項債券還本付息值。

59.專項債券資金重點支持的方向包括“兩新一重”，“兩新一重”指的是什么？

答：“兩新一重”顧名思義，也就是兩個“新”和一個“重”，分別是新型基礎設施、新型城鎮化，以及交通、水利等重大工程。

“兩新一重”建設主要是：加強新型基礎設施建設，發展新一代信息網絡，拓展5G應用，建設充電樁，推廣新能源汽車，激發新消費需求、助力產業升級。加強新型城鎮化建設，大力提升縣城公共設施和服務能力，以適應農民日益增加的到縣城就業安家需求。新開工改造城鎮老舊小區，支持加裝電梯，發展用餐、保潔等多樣社區服務。加強交通、水利等重大工程建設。（歡迎關注“璟行財稅開審”公眾號）

60.土地使用權有幾種獲取方式？

答：土地使用權獲取方式主要有出讓、劃撥、轉讓三種方式。

61.為什么要對專項債券發行使用實行穿透式監管？

2021年4月21日，財政部召開2021年一季度財政收支情況網上新聞發布會，會上提出，“加強專項債券管理，基于預算一體化管理系統，通過信息化手段對專項債券發行使用實行穿透式監管，及時掌握項目資金使用和建設進度等信息。”

關于“穿透式監管”的要求在《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》（財預〔2020〕94 號）中就有提出，“要依托地方政府債務管理信息系統，對專項債券發行使用實行穿透式、全過程監控，動態監測地方財政、相關主管部門以及項目單位等各類參與主體，逐個環節跟蹤進展，一級抓一級，層層壓實相關主體責任，既要督促加快專項債券資金使用進度，盡快形成實物工作量，也要確保項目質量，提高債券資金使用績效，決不能亂花錢。”

62.建設工程項目的全壽命周期包括哪幾個階段？

答：建設工程項目的全壽命周期包括項目決策階段、項目實施階段、項目使用階段。

建設工程項目的全壽命周期示意圖

63.專項債券項目，對項目資本金的比例是否有要求？

答：

參考1:國發〔2015〕51號：城市軌道交通項目由25%調整為20%，港口、沿海及內河航運、機場項目由30%調整為25%，鐵路、公路項目由25%調整為20%。電力等其他項目維持20%不變。

參考2:國發〔2019〕26號：港口、沿海及內河航運項目，項目最低資本金比例由25%調整為20%；機場項目最低資本金比例維持25%不變，其他基礎設施項目維持20%不變。其中，公路（含政府收費公路）、鐵路、城建、物流、生態環保、社會民生等領域的補短板基礎設施項目，在投資回報機制明確、收益可靠、風險可控的前提下，可以適當降低項目最低資本金比例，但下調不得超過5個百分點。

結合以上，常規的固定資產投資項目一般要求最低資本金不低于20%。

64.專項債券資金能否用作項目資本金？

答：允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

——關于《做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》

65.一般債務的預算科目如何管理？

省、自治區、直轄市在新增一般債務限額內籌措的一般債券收入、市縣級政府從上級政府轉貸的一般債務收入應當列入預算調整方案；一般債務收入應當在一般公共預算收入合計線下反映，省級列入“一般債務收入”下對應的預算科目，市縣級列入“地方政府一般債務轉貸收入”下對應的預算科目。

增加舉借一般債務安排的支出應當列入預算調整方案，包括本級支出和轉貸下級支出。一般債務支出應當明確到具體項目，納入財政支出預算項目庫管理，并與中期財政規劃相銜接。一般債務安排本級的支出，應當在一般公共預算支出合計線上反映，根據支出用途列入相關預算科目；轉貸下級支出應當在一般公共預算支出合計線下反映，列入“債務轉貸支出”下對應的預算科目。

一般債務還本支出應當根據當年到期一般債務規模、一般公共預算財力等因素合理預計、妥善安排，并列入年度預算草案。一般債務還本支出應當在一般公共預算支出合計線下反映，列入“地方政府一般債務還本支出”下對應的預算科目。一般債務利息和發行費用應當根據一般債務規模、利率、費率等情況合理預計，并列入一般公共預算支出統籌安排。

一般債務利息、發行費用支出應當在一般公共預算支出合計線上反映。一般債務利息支出列入“地方政府一般債務付息支出”下對應的預算科目，發行費用支出列入“地方政府一般債務發行費用支出”下對應的預算科目。

——財政部關于印發《地方政府一般債務預算管理辦法》的通知(財預[2016]154號)

66.什么是專項債限額與余額之間的空間？

據中國證券報記者8月19日報道，財政部有關部門負責人表示，當前地方專項債余額尚未達到債務限額，要依法盤活債務限額空間，并用好已發行的地方專項債。

根據財預（2017）89號文（《財政部關于試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》），各地利用新增專項債務限額，以及利用上年末專項債務限額大于余額的部分自行選擇重點項目試點分類發行專項債券的，由省級政府制定實施方案以及專項債券管理辦法，提前報財政部備案后組織實施。

財政部數據顯示，截至2021年末地方政府專項債限額18.2萬億，余額16.7萬億，二者存在1.5萬億的空間。

2022年專項債項目已進行了兩批次申報，截至7月31日，今年新增的3.45萬億專項債券額度已經基本發行完畢。近期國家發改委又組織地方報送了第三批專項債券項目。目前來看，使用專項債限額與余額空間發行第三批專項債的概率較高。

67.新增專項債券存續期應公示的信息？

地方各級財政部門應當組織開展本地區和本級專項債券存續期信息公開工作，督促和指導使用專項債券資金的部門不遲于每年6月底前公開以下信息：

（一）截至上年末專項債券資金使用情況；

（二）截至上年末專項債券對應項目建設進度、運營情況等；

（三）截至上年末專項債券項目收益及對應形成的資產情況；

（四）其他按規定需要公開的信息。

——《關于印發的通知》財預〔2018〕209號

68.專項債券重大事項公開有哪些要求？

專項債券存續期內，對應項目發生可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項的，專項債券資金使用部門和財政部門應當按照《國務院辦公廳關于印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）等有關規定提出具體補救措施，經本級政府批準后向省級財政部門報告，并由省級財政部門公告或以適當方式告知專項債券持有人。

——《關于印發的通知》財預〔2018〕209號。

69.2022年新增專項債券資金投向領域有哪些？

一、交通基礎設施

1.鐵路。

2.收費公路。

3.機場（不含通用機場）。

4.水運。

5.城市軌道交通。

6.城市停車場。

二、能源

1.天然氣管網和儲氣設施。

2.城鄉電網（農村電網改造升級和城市配電網）。

三、農林水利

1.農業。

2.水利。

3.林業。

四、生態環保

1.城鎮污水垃圾處理。

五、社會事業

1.衛生健康（含應急醫療救治設施、公共衛生設施）。

2.教育（學前教育和職業教育）。

3.養老。

4.文化旅游。

5.其他社會事業。

六、城鄉冷鏈等物流基礎設施（含糧食倉儲物流設施）七、市政和產業園區基礎設施

A市政基礎設施。

1.供水。

2.供熱。

3.供氣。

4.地下管廊。

B.產業園區基礎設施。

八、國家重大戰略項目

主要包括：

1.京津冀協同發展。

2.長江經濟帶發展。

3.“一帶一路”建設。

4.粵港澳大灣區建設。

5.長三角一體化發展。

6.推進海南全面深化改革開放。

7.黃河流域生態保護和高質量發展。

九、保障性安居工程

1.城鎮老舊小區改造。

2.保障性租賃住房。

3.棚戶區改造。主要支持在建收尾項目，適度支持新開工項目。

70.地方政府專項債券資金投向領域禁止類項目有哪些？

一、全國通用禁止類項目

（一）樓堂館所。

1.黨政機關辦公用房、技術用房。

2.黨校行政學院。

3.干部培訓中心。

4.行政會議中心。

5.干部職工療養院。

6.其他各類樓堂館所。

（二）形象工程和政績工程。

1.城市大型雕塑。

2.景觀提升工程。

3.街區亮化工程。

4.園林綠化工程。

5.文化慶典和主題論壇場地設施。

6.其他各類形象工程和政績工程。

（三）房地產等其他項目。

1.房地產開發。

2.一般性企業生產線或生產設備。

3.用于租賃住房建設以外的土地儲備。

4.主題公園等商業設施。

二、高風險地區禁止類項目

在全國通用禁止類項目的基礎上，高風險地區增加以下禁止類項目：

（一）交通基礎設施。

城市軌道交通。

（二）社會事業。

除衛生健康（含應急醫療救治設施、公共衛生設施）、教育（學前教育和職業教育）、養老以外的其他社會事業項目。

（三）市政基礎設施。

除供水、供熱、供氣以外的其他市政基礎設施項目。

（四）棚戶區改造。

棚戶區改造新開工項目。