國務院辦公廳關于進一步規(guī)范財務審計秩序促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的意見

國辦發(fā)〔2021〕30號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構(gòu)：

改革開放以來，我國注冊會計師行業(yè)規(guī)模不斷擴大，服務范圍不斷拓展，行業(yè)發(fā)展總體向好，在維護資本市場秩序和社會公眾利益、提升會計信息質(zhì)量和經(jīng)濟效率等方面發(fā)揮了重要作用，但同時也存在會計師事務所“看門人”職責履行不到位、行業(yè)監(jiān)管和執(zhí)法力度不足等問題，企業(yè)財務會計信息失真、上市公司財務造假等現(xiàn)象時有發(fā)生。為深入貫徹黨中央、國務院關于嚴肅財經(jīng)紀律的決策部署，切實加強會計師事務所監(jiān)管，遏制財務造假，有效發(fā)揮注冊會計師審計鑒證作用，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)就進一步規(guī)范財務審計秩序、促進注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展提出以下意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，切實增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，按照黨中央、國務院決策部署，嚴肅財經(jīng)紀律，以全面提升注冊會計師行業(yè)服務國家建設能力為目標，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，緊抓質(zhì)量提升主線，守住誠信操守底線，筑牢法律法規(guī)紅線。堅持監(jiān)管與服務并重、治標與治本結(jié)合，樹立系統(tǒng)觀念，做好統(tǒng)籌謀劃，努力構(gòu)建部門協(xié)同、多方聯(lián)動、社會參與的監(jiān)管工作格局，有效解決突出問題，切實加強行政監(jiān)管，逐步完善行業(yè)治理，顯著優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境，持續(xù)提升審計質(zhì)量，為維護社會公平正義、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序、保障國家經(jīng)濟安全提供有力支撐。

（二）工作原則。

——誠信為本，質(zhì)量為先。將誠信建設作為行業(yè)發(fā)展的生命線，始終堅持質(zhì)量至上的發(fā)展導向，持續(xù)提升注冊會計師執(zhí)業(yè)能力、獨立性、道德水平和行業(yè)公信力。

——從嚴監(jiān)管，從嚴執(zhí)法。堅持問題導向，堅決糾正違反職業(yè)規(guī)范和道德規(guī)范的重大問題，嚴厲打擊會計審計違法違規(guī)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起，做到“零容忍”，曝光典型案例，樹行業(yè)正氣。

——歸位盡責，協(xié)同發(fā)力。加強監(jiān)管部門之間、政府部門和行業(yè)協(xié)會之間的溝通協(xié)作，進一步厘清職責邊界，落實監(jiān)管責任，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善工作機制，強化信息共享，形成監(jiān)管合力。

——綜合施策，多措并舉。加強注冊會計師行業(yè)監(jiān)管的系統(tǒng)性、協(xié)同性，綜合運用行政監(jiān)管、市場約束、行業(yè)自律、社會監(jiān)督等多種方式手段，優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境，凈化行業(yè)風氣，督促會計師事務所提升內(nèi)部管理水平，提高行業(yè)監(jiān)管效能。

——著眼長遠，常抓不懈。立足當前，強化法律法規(guī)和職業(yè)道德要求，狠抓審計職業(yè)規(guī)范，集中解決突出問題；著眼長遠，與時俱進完善相關基礎制度規(guī)范，形成長效機制，全面提升行業(yè)監(jiān)管能力和治理水平。

二、依法整治財務審計秩序

（三）依法加強從事證券業(yè)務的會計師事務所監(jiān)管。行業(yè)主管部門嚴格履行職責，充實財會監(jiān)督檢查力量，推動形成專業(yè)化執(zhí)法檢查機制，對從事證券業(yè)務的會計師事務所開展有效日常監(jiān)管。出臺會計師事務所監(jiān)督檢查辦法，突出檢查重點，提高檢查頻次，嚴格處理處罰，建立自查自糾報告機制，強化會計師事務所責任。完善相關部門對從事證券業(yè)務的會計師事務所監(jiān)管的協(xié)作機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成監(jiān)管合力，對會計師事務所和上市公司從嚴監(jiān)管，依法追究財務造假的審計責任、會計責任。加強財會監(jiān)督大數(shù)據(jù)分析，對財務造假進行精準打擊。

（四）嚴肅查處違法違規(guī)行為并曝光典型案例。上下聯(lián)動、依法整治各類違法違規(guī)行為，特別是針對當前行業(yè)內(nèi)較為突出的會計師事務所無證經(jīng)營、注冊會計師掛名執(zhí)業(yè)、網(wǎng)絡售賣審計報告、超出勝任能力執(zhí)業(yè)、泄露傳播涉密敏感信息等，堅決糾正會計師事務所串通舞弊、喪失獨立性等違反職業(yè)規(guī)范和道德規(guī)范的重大問題。梳理一批財務會計領域違法違規(guī)典型案件，形成各部門共同行動清單，區(qū)分不同情況依法依規(guī)嚴肅處理，堅決做到“零容忍”，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，對違法違規(guī)者形成有效震懾。加大典型案例曝光力度，對全社會、全行業(yè)形成警示。

（五）加快推進注冊會計師行業(yè)法律和基礎制度建設。制定注冊會計師行業(yè)基礎性制度清單，及時跟進健全相關制度規(guī)定，建立健全制度化、常態(tài)化的長效機制。推動加快修訂注冊會計師法，進一步完善行政強制措施、豐富監(jiān)管工具、細化處罰標準、加大處罰力度。合理區(qū)分財務造假的企業(yè)會計責任和會計師事務所審計責任，明確其他單位向注冊會計師出具不實證明的法律責任。完善會計師事務所組織形式相關規(guī)定，明確公眾利益實體審計要求。按照過罰相當原則依法處理涉會計師事務所責任案件，研究完善會計師事務所和注冊會計師法律責任相關司法解釋，進一步明確特殊普通合伙會計師事務所的民事責任承擔方式。完善維護信息安全要求，明確境外機構(gòu)和人員入境執(zhí)業(yè)等相關監(jiān)管規(guī)定。科學合理確定會計師事務所從事上市公司等特定實體審計業(yè)務的具體要求，統(tǒng)一公開相關標準。結(jié)合實際優(yōu)化會計師事務所和注冊會計師審計輪換機制。

（六）建立健全監(jiān)管合作機制。建立跨部門合作機制，實現(xiàn)財會監(jiān)督與其他方面監(jiān)督有機貫通、協(xié)同發(fā)力。建立注冊會計師行業(yè)年度工作會議和日常聯(lián)席會議機制，整合力量、凝聚共識，切實形成監(jiān)管合力，及時研究解決制約行業(yè)發(fā)展的突出問題，不斷提升行業(yè)監(jiān)管水平。針對財務會計領域跨區(qū)域、跨行業(yè)的突出問題，加強中央與地方之間、部門之間監(jiān)管協(xié)調(diào)。依法依規(guī)開展跨境會計審計監(jiān)管合作，維護國家經(jīng)濟信息安全和企業(yè)合法權益，增強國際公信力和影響力。

三、強化行業(yè)日常管理

（七）強化國家統(tǒng)一的會計制度貫徹實施。完善企業(yè)會計準則體系，修訂相關指南、案例等，加強培訓和實務指導，及時解決貫徹實施中存在的突出問題。制定推廣會計數(shù)據(jù)標準，開展企業(yè)會計報表電子報送試點，推動部門間會計數(shù)據(jù)共享。推動加快修訂會計法，進一步明確會計核算、內(nèi)部控制、信息化建設等要求，豐富監(jiān)管手段，大幅提高處罰標準，加大財務造假法律責任追究力度，推進會計誠信體系建設，全面提升企業(yè)會計信息質(zhì)量。

（八）加強行業(yè)日常監(jiān)管和信用管理。加強信息化建設，構(gòu)建注冊會計師行業(yè)統(tǒng)一監(jiān)管信息平臺，通過業(yè)務報備、電子證照和簽章等手段加強日常監(jiān)測，提升監(jiān)管效率和水平。探索建立審計報告數(shù)據(jù)單一來源制度，推動實現(xiàn)全國范圍“一碼通”，從源頭治理虛假審計報告問題。出臺注冊會計師行業(yè)嚴重失信主體名單管理辦法，依法依規(guī)共享和公開相關信息并實施聯(lián)合懲戒。暢通投訴舉報渠道，建立統(tǒng)一的行業(yè)舉報受理平臺，完善投訴舉報辦理機制，做到“接訴必應、限時核查，查實必處、處則從嚴”。

（九）完善審計準則體系和職業(yè)道德規(guī)范體系。立足我國注冊會計師執(zhí)業(yè)實踐，結(jié)合準則國際趨同等需要，及時修訂完善審計準則體系并推動落地實施。加強職業(yè)道德守則宣傳、培訓和實施指導，針對職業(yè)規(guī)范和道德規(guī)范執(zhí)行的薄弱環(huán)節(jié)，指導會計師事務所改進審計程序，增強審計獨立性，提高應對財務舞弊的執(zhí)業(yè)能力。

四、優(yōu)化執(zhí)業(yè)環(huán)境和能力

（十）引導會計師事務所強化內(nèi)部管理。加強會計師事務所一體化管理，出臺一體化管理辦法，建立可衡量、可比較的指標體系，引導會計師事務所在人員調(diào)配、財務安排、業(yè)務承接、技術標準和信息化建設方面實行統(tǒng)一管理，建立健全公開、透明、規(guī)范的一體化管理檢查評估程序。進一步完善會計師事務所綜合排名機制，將一體化管理檢查評估結(jié)果作為排名的重要依據(jù)，引導會計師事務所對標對表加強內(nèi)部管理。結(jié)合大、中、小型會計師事務所特點，每年從一體化管理、信息化管理、“專精特”發(fā)展等方面樹立典型示范，推廣先進經(jīng)驗。著力培育一批國內(nèi)領先、國際上有影響力的會計師事務所，助力更多自主品牌會計師事務所走向世界。

（十一）推進以質(zhì)量為導向的會計師事務所選聘機制建設。加強對企業(yè)內(nèi)部審計工作的指導和監(jiān)督，調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計力量，增強審計監(jiān)管合力。完善國有企業(yè)、上市公司選聘會計師事務所有關規(guī)定，壓實企業(yè)審計委員會責任，科學設置選聘會計師事務所指標權重，提高質(zhì)量因素權重，降低價格因素權重，完善報價因素評價方式，引導形成以質(zhì)量為導向的選聘機制，從源頭有效遏制惡性競爭。加強對選聘相關規(guī)定執(zhí)行情況的監(jiān)督，對違反規(guī)定的企業(yè)和壓價競爭的會計師事務所嚴肅追責并公告。

（十二）提升會計師事務所審計風險承擔能力。完善職業(yè)責任保險制度，修訂《會計師事務所職業(yè)責任保險暫行辦法》，根據(jù)資本市場發(fā)展和證券業(yè)務現(xiàn)狀，充分考慮會計師事務所客戶群體、風險狀況等客觀差異，完善保險金額等相關要求。加強職業(yè)責任保險和職業(yè)風險基金計提情況監(jiān)督，規(guī)范職業(yè)風險基金管理和使用，督促會計師事務所提升風險防范能力。探索實行行業(yè)集中投保。

（十三）加強注冊會計師專業(yè)培訓教育。創(chuàng)新繼續(xù)教育方式，圍繞專業(yè)勝任能力、職業(yè)技能、職業(yè)價值、職業(yè)道德等重點，豐富完善教育內(nèi)容。充分利用信息技術手段，上線繼續(xù)教育相關應用，切實提高培訓效果，持續(xù)保持和強化注冊會計師專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德操守，提升審計質(zhì)量。

（十四）進一步規(guī)范銀行函證業(yè)務。加強銀行函證數(shù)字化平臺建設，加快推進函證集約化、規(guī)范化、數(shù)字化進程，利用信息技術解決函證不實、效率低下、收費過高等問題，支持提升審計效率和質(zhì)量。開展銀行函證第三方平臺試點工作，總結(jié)試點經(jīng)驗，形成配套工作指引，完善業(yè)務、數(shù)據(jù)、安全等標準體系，推動銀行函證數(shù)字化平臺規(guī)范、有序、安全運行，并在上市公司年報審計中推廣應用。規(guī)范銀行函證業(yè)務及收費行為，對提供不實回函等違法違規(guī)行為依法依規(guī)嚴肅查處。

五、加強組織實施

（十五）加強黨的全面領導。進一步落實行業(yè)黨建工作責任，堅持會計師事務所黨的組織和工作有形覆蓋與有效覆蓋相統(tǒng)一，推動會計師事務所將黨建工作要求載入章程或協(xié)議，加強教育、管理、監(jiān)督、服務，充分發(fā)揮行業(yè)基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，為注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展提供堅強政治保證。

（十六）加強組織領導。各地區(qū)、各有關部門要從經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革開放的大局出發(fā)，充分認識推動注冊會計師行業(yè)健康發(fā)展的重要性，將相關工作擺到重要議事日程，并作為巡視督導的重要內(nèi)容。財政部門作為主管部門要牽頭建立信息報送、督查考評等制度，發(fā)揮統(tǒng)籌抓總作用。強化行業(yè)自律，支持注冊會計師協(xié)會依法履職，充分發(fā)揮協(xié)會作用。密切關注注冊會計師行業(yè)發(fā)展重大問題，加強前瞻性、預判性研究，堅持問題導向，注重體系建設，制定完善基礎制度，及時出臺配套政策，精準施策，扎實推進各項重點工作。

（十七）加強宣傳引導。建立行業(yè)輿情日常監(jiān)測、會商研判以及中央和地方、政府部門和行業(yè)協(xié)會的分級分類響應機制。加強對注冊會計師行業(yè)法律法規(guī)和監(jiān)管制度的宣傳，積極引導社會輿論和市場預期。

國務院辦公廳

2021年7月30日

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